Проектирование реформ: к проблеме создания руководства для реформаторовВиктор Полтерович Президент НЭА
Реферат выступления на первом заседании Экспертного совета НЭА по экономическим реформам 14 декабря 2010 г.
Все развивающиеся страны стремятся стать развитыми и с этой целью проводят многочисленные реформы, однако в подавляющем большинстве случаев не достигают поставленных целей. В развитых странах успех реформ - более частое явление, но и здесь ошибки нередки. Может показаться, что такая ситуация - неизбежное следствие политической борьбы, сопровождающей реформенные процессы, сложности реформируемых систем, отсутствия необходимой информации. Я, однако, полагаю, что высокая вероятность неудач коренится, по крайней мере, отчасти в сложившейся традиции принятия законов. Конституции государств обычно очерчивают круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, указывают на необходимость экспертизы в специальных случаях; экспертные процедуры предусматриваются и в работе парламентов. Однако регламенты на проекты реформ, насколько мне известно, не разработаны. Проектирование реформ - тонкая работа, требующая высокого профессионализма, изобретательности и глубоких знаний. Между тем, законы о реформах нередко являются результатом коллективного творчества полуграмотных чиновников, политиков и лоббистов, не умеющих ясно сформулировать даже собственные своекорыстные цели. В результате законы стимулируют перераспределительную, а не производственную активность, настоятельно требуют изменений, едва вступив в силу. В двадцатом веке научно-технические исследования и разработки перестали быть делом изобретателей-одиночек и стали сферой профессиональной деятельности. Совокупность организаций, занимающихся НИИР, рассматривается как самостоятельный сектор. Принято считать, что он вносит решающий вклад в экономический рост. Однако сегодня мы знаем, что совершенствование институтов также является важнейшим фактором роста. Правила взаимодействия людей и организаций в различных сферах политической, социальной и экономической жизни усложнились и требуют постоянных изменений в соответствии с быстро меняющимися условиями: структурой общества, технологией, уровнем благосостояния. В наше время задачи совершенствования институтов уже нельзя доверять одним только политикам. Поскольку реформирование стало массовым видом деятельности, необходимо создание руководства для реформаторов1, опирающегося на соответствующую теорию и накопленный опыт реформ. Проекты реформ, вносимые в парламент, должны разрабатываться экспертами в соответствии с жесткими рамками, подобно крупнейшим инвестиционным проектам. Проекты, не соответствующие регламенту, не должны рассматриваться парламентом вовсе. Перечислим основные разделы, наличие которых следовало бы, на наш взгляд, потребовать от любого проекта реформ:
Каждый проект должен быть авторским, целесообразна организация нескольких конкурирующих проектов. Происходящая сейчас реформа сектора науки и образования разительно контрастирует с принципами, сформулированными выше. Об этом пойдет речь в моем выступлении. Создание надежного руководства для реформаторов - одна из самых важных задач, стоящих сейчас перед экономической наукой. Оно должно содержать общие принципы реформирования, в особенности, предостережения от типичных ошибок, а также методологию планирования и реализации институциональных изменений. Кроме того, следовало бы дать рекомендации по проведению реформ того или иного типа. Необходимо выработать стратегии совершенствования различных институциональных подсистем в зависимости от начальных условий. Большое значение имеют организационные технологии разработки и внедрения проектов преобразований, в частности, организация взаимодействия между различными заинтересованными сторонами для выявления противоречий и достижения консенсуса. Я очень надеюсь, что Экспертный совет НЭА по экономическим реформам внесет существенный вклад в разработку этих проблем.
1 Видимо, впервые задача создания руководства для реформаторов в общем виде поставлена Джоном Вильямсоном в 1989 г. Предложенный им в качестве такого руководства набор из десяти рекомендаций, так называемый «Вашингтонский консенсус», оказался крайне неудачным руководством, и сейчас отвергнут большинством специалистов. . В русскоязычной литературе проблема проектирования институтов впервые рассматривалась В.Л. Тамбовцевым в 1997 г. Текст настоящего реферата заимствован в основном из моей книги «Элементы теории реформ», М.: Экономика, 2007. 2 Согласно определению (см. Полтерович, 2007), институциональная траектория перспективна, если она (1) учитывает масштаб отклонений параметров исходной институциональной системы от целевой; (2-3) согласована с ресурсными и технологическими ограничениями; (4) принимает во внимание особенности гражданской культуры и уровень развития человеческого капитала; (5) учитывает возможности принятия политических решений о реформах и отказа от них; (6) учитывает статическую и динамическую комплементарность институтов, предусматривая рациональную последовательность институциональных изменений; 7) обеспечивает ослабление ресурсных, технологических и институциональных ограничений вдоль траектории; (8) включает эффективные меры по сдерживанию перераспределительной деятельности; (9) формирует институциональные ожидания, стимулирующие движение вдоль траектории; (10) предусматривает на каждом шаге, по крайней мере, частичную компенсацию потерь основным группам экономических агентов, которые могли бы проиграть вследствие институциональных изменений, осуществляемых государством; (11) сочетается с государственной политикой стимулирования экономического роста. Вернуться | |||
| |||