Реформирование высшей школыА. Я. Рубинштейн[1]
Начну с известного общего замечания в отношении действий реформаторов 90-х годов. Ими «игнорировался тот факт, что роль государства в период широкомасштабных реформ необыкновенно возрастает, ибо оно оперирует уже не потоками средств государственного бюджета, а запасами всего накопленного капитала» (Полтерович (2004, с.3)). Добавим к этому, что правительство оперирует уже не только материальным богатством страны, но и человеческим капиталом, накопленными достижениями в области образования, науки и культуры. Эскалация «болонского процесса» и стремление трансформировать ядро образовательных организаций в автономные учреждения, «зарабатывающие» ГИФО-средства на подготовке определенного количества бакалавров, отражают непонимание истинной роли образования, сохраняющего накапливаемый веками потенциал «знаний и навыков» человека и являющегося важнейшей частью культуры общества. К сожалению, в данной сфере «запасы накопленного капитала» после реформ 90-х годов остались не такими уже и большими. Снижение качества образования стало очевидным фактом. Хотя и здесь можно согласиться с В.М.Полтеровичем: пока Россия еще «обладает необычайно высоким для такого уровня благосостояния качеством образования» (Полтерович (2004, с.3)). Надолго ли это «пока»? Все зависит от ответственности власти, которая не должна забывать, что оперирует «всеми запасами накопленного капитала». Зависит это и от научного сообщества, которое не должно мириться с монополией какой-либо одной группы экспертов. 1. Теоретическое введение Образование не роскошь, а средство продвижения! Мужчин и женщин на рынке труда, предприятий и организаций в конкуренции с другими субъектами экономической жизни, России в мировом сообществе. Я далек от мысли сводить все к утилитарным выгодам образования. Его фундаментальная роль в общественном бытовании доказательств не требует. Но даже с узко прагматических позиций государственные расходы на образование - это не бюджетное бремя, а эффективные инвестиции в человеческий капитал. Сегодня уже абсолютно ясно, что развитие сферы образования - императив экономического роста. Структурный сдвиг в пользу образования и науки представляет собой цивилизационный тренд и является условием формирования новой экономики, в которой человек, обладающий знаниями, интеллектом и информацией, становится ее важнейшим активом. Традиционная теория услуги образования относит к так называемым «квазиобщественным благам». М. Блауг, в частности, пишет, что «экономические выгоды образования в значительной степени являются личными (персональными) и делимыми... Тем не менее, не все выгоды образования достаются только тем, кто за них заплатил, а также невозможно целиком отстранить менее образованных людей от «выгод», создаваемых более образованными. Образование, следовательно, представляет собой то, что можно было бы назвать «квазиобщественным» благом, и попытка производить его посредством рыночного механизма вполне могла бы привести к недоинвестированию в образование» (Блауг (1994, с.550)). Включение образования именно в эту группу благ предполагает сочетание индивидуальной и общественной платы. Дополнение индивидуальной платы за образование государственными расходами требует и концепция «мериторных благ» Р. Масгрейва. Объясняя мотивы государственной поддержки, американский экономист сформулировал свою знаменитую максиму - «необразованные не видят всех выгод образования». В указанных обстоятельствах образование автоматически попадает в группу мериторных благ, «спрос на которые со стороны частных лиц отстает от желаемого обществом и стимулируется государством» (Musgrave (1959, 1987)) посредством бюджетных ассигнований и/или налоговых льгот производителям этих товаров и услуг. Из наличия общественных интересов, не выявляемых в индивидуальных предпочтениях, исходит концепция «экономической социодинамики», которая относит услуги образования к «опекаемым благам», обладающим одновременно индивидуальной и социальной полезностью. В рамках данной концепции экономическое равновесие наступает тогда, когда предельные издержки уравниваются предельной индивидуальной и предельной социальной полезностью блага (Гринберг, Рубинштейн (2000, с.130-137)). Иначе говоря, комбинация платы индивидуумов и расходов государства характерна и для этой теоретической конструкции. Никак не комментируя достаточно спорную категорию «квазиобщественных товаров» и не анализируя мериторику, имеет смысл обратить внимание на то общее, что есть во всех теоретических подходах к экономическому описанию услуг образования. И таким общим является наличие индивидуальной платы. При этом явное и мнимое «родство» с общественными товарами[2] подталкивает к выбору налогового решения: государство берет на себя производство образовательных услуг, а связанные с ними расходы компенсирует за счет налогов с граждан. В этом случае получение высшего образования одними индивидуумами оплачивается всеми налогоплательщиками, включая и тех, кто высшего образования не имеет, но которых по Блаугу «невозможно целиком отстранить от выгод, создаваемых более образованными». Однако и в этих обстоятельствах очевидное неравенство в выгодах заставляет искать пути дифференциации «личного вклада» в оплату высшего образования. Собственно, так и возникли различные схемы дополнительного налогообложения индивидуумов, получивших высшее образование, основанные на введении либо специального налога на их доходы, либо повышенной ставки подоходного налога (Johnes (1993, p. 133)). В качестве механизма обеспечения индивидуальной платы рассматриваются образовательные кредиты (Le Grand, Propper, Robinson (1992, P.87)). При этом главный идеолог данного подхода М. Фридман изначально предлагал объединенную схему финансирования высшего образования: для оплаты своего обучения студентам ВУЗов предоставляется государственный образовательный кредит, который они погашают через подоходный налог (Friedman (1962)). Радикальные взгляды Фридмана требовали, кроме того, либо полного прекращения государственных расходов, либо их существенного сокращения. Этим фридманским «фридомонизмом» больны многие нынешние налоговые и кредитные схемы, преследующие в качестве цели минимизацию государственных расходов на высшее образование (Высшее образование ... (2004, с.100-105)). И все же наличие очевидных и значительных выгод для всех, включая и тех, кто высшего образования не имеет, создали ясное понимание того, что услуги образования обладают социальной полезностью и представляют сферу наиболее эффективных общественных инвестиций. Конец двадцатого столетия убедительно продемонстрировал, что устойчивый экономический рост и создание новой экономики, основанной на знаниях, невозможны без систематической государственной поддержки образования. Повторю в связи с этим вывод, вытекающий из концепции экономической социодинамики - издержки производителей образовательных услуг должны покрываться как за счет потребительской платы[3], так и за счет средств государственного бюджета. 1.1. Немного статистики. На практике это теоретическое положение трактуется в разных странах по-разному, и совершенно не одинаково относятся там к индивидуальной плате и государственным расходам на образование. Например, в ФРГ, Австрии и Италии пропорция государственных расходов на высшее образование и внебюджетных источников его финансирования, включая индивидуальную плату потребителей, составляет 90 к 10, в Великобритании, Португалии и Финляндии - 80 к 20, Дании, Швеции и Ирландии - 70 к 30, в США - 50:50 (Бакулев, Демидов (2003, с. 15)). В СССР услуги высшей школы наряду со многими другими продуктами социального сектора были бесплатными, а расходы образовательных учреждений полностью покрывались за счет бюджетных ассигнований. В современной России складывается иная ситуация. «Необразованные не видят всех выгод образования» - этим недугом в нашей стране страдают не только необразованные потребители, но и образованные экономисты, радеющие за реформирование образования в чисто «фридманской» версии. Вероятно, именно этим и можно объяснить направленность реформ, выталкивающих высшую школу из-под опеки государства. Следствием такой политики «прикрытых глаз» стало общее недофинансирование ВУЗов: в период с 1991 по 2002 гг. доля государственного финансирования высшего образования в ВВП сократилась в три раза: с 1,2% до 0,4% (Финансовые аспекты...(2003, с.53)). Стремясь выжить, государственные ВУЗы увеличили число коммерческих студентов: их удельный вес в 1993 году составлял 3,8%, в 1995 - 8,6%, в 1997 - 15,6%, в 1999 - 27,4%, в 2001 - 40,7% и 2003 г. - 44,0% (Высшее образование...(2004, с.22)). Такова статистика и главная тенденция, которая, по всей видимости, является доминантой реформы высшей школы, основанной на введении «ЕГЭ» и «ГИФО». 1.2. О реформе высшей школы и ЕГЭ. Нужен ли единый государственный экзамен, дополняющий привычные экзамены по окончании средней школы, и какова цель введения ЕГЭ? Ответы на указанные вопросы получить далеко не просто. Анализ высказываний сторонников реформы позволяет выделить две группы мотивов. Во-первых, существует целевая установка, в соответствии с которой ЕГЭ должен заменить приемные экзамены в ВУЗах. Во-вторых, вероятно, вследствие критики именно этой цели, появилось и другое объяснение: ЕГЭ должен выполнять функции внешней (независимой) оценки производителей образовательных услуг. Не повторяя многочисленные и хорошо известные сюжеты критики ЕГЭ в качестве заменителя приемных экзаменов в ВУЗы[4], следует обратить внимание на особенно часто встречающиеся возражения его оппонентов. Прежде всего, существует явное сомнение в целесообразности ликвидации традиционного права ВУЗов на выбор своих студентов. Более того, для некоторых популярных образовательных учреждений количество абитуриентов с высоким уровнем ЕГЭ будет, с большой вероятностью, превосходить реальные возможности ВУЗов, обуславливая необходимость дополнительной селекции. При наличии такой селекции ЕГЭ вообще не нужен, ибо дополнительный отбор может быть основным. Что же касается другого объяснения ЕГЭ, основанного на необходимости «внешней оценки производителей образовательных услуг»[5], то оно не выдерживает критики. При наличии информационной асимметрии (потребитель не в полной мере владеет информацией о качестве услуг производителя) потребитель, действительно, нуждается в независимом источнике информации о производителях образовательных услуг (внешняя оценка). Однако из всех когда-либо существовавших рецептов устранения этой стандартной «ошибки рынка», реформаторы предложили самый экстравагантный способ - тестирование потребителей услуг. Подчеркну потребителей, а не производителей. Это все равно, что экзаменовать вкус посетителей ресторана, вместо проверки качества приготовления еды. 10.3. О трансфертах потребителям и ГИФО. Теперь о ГИФО и принципе «деньги следуют за услугой», в котором, строго говоря, нет ничего нового. Речь идет о выборе в старой альтернативе: субсидии производителям или трансферты потребителям опекаемого блага, имеющего социальную полезность. Принципиальным противником субсидий производителям выступал, как известно, все тот же М. Фридман, который, собственно, и предложил в начале 60-х годов прошлого столетия идею «образовательных ваучеров» (Friedman (1962))[6]. В социально «облагороженной» версии замена бюджетного финансирования ВУЗов ваучерами была поддержана С. Дженксом (Jencks (1970)). В целом же, к концу двадцатого столетия экономическая теория знала уже несколько тысяч ваучерных схем финансирования высшего образования (Johnes (1993, p.126)). При этом из-за множества хронических изъянов ни одна из них так и не нашла своего практического применения. В подтверждение данного вывода опять процитирую одно из последних отечественных исследований, посвященных проблемам высшего образования. «Формально образовательные ваучеры уже используют или пытаются внедрить для финансирования высшего образования в таких странах, как Австралия, Финляндия, Нидерланды, Чили, Швеция. Но на практике ваучерные схемы трансформируются в бюджетное финансирование вузов по результатам их работы ..., поскольку деньги в вузы поступают от государства, а не от потребителей. Как правило, вузы получают государственные средства через механизм нормативно-подушевого финансирования, нередко в сочетании со сметой[7]. Поэтому пока достаточно сложно судить об эффективности механизма образовательных ваучеров в высшем профессиональном образовании» (Высшее образование ... (2004, с.55)). Напомню, что в нашей стране идея ваучерного финансирования ВУЗов, трансформированная в ГИФО, предложена Я.И. Кузьминовым (Основные направления...(2000)). Конкретные же модели ГИФО были разработаны также в Государственном университете - Высшей школе экономики авторским коллективом под руководством Т.Л. Клячко. При этом по замыслу архитекторов реформы, финансовые ресурсы ВУЗов должны формироваться из ГИФО поступивших (на основе ЕГЭ) студентов и их дополнительной платы, устанавливаемой ВУЗами (Финансовые аспекты...(2003, с.137-211)). Не повторяя всех возражений против трансфертов, следует подчеркнуть, что часть из них учтена. ГИФО - это все же не деньги, а лишь именные бюджетные обязательства, которыми можно расплачиваться только за собственное образование. Поэтому выделенные на указанные цели бюджетные средства нельзя потратить, скажем, на алкоголь. В этом смысле ГИФО - это своего рода «связанный трансферт» с обременением, позволяющим частично защитить бюджетные средства от их нецелевого использования. К сожалению, только частично, ибо применение механизма именных финансовых обязательств воспроизводит другую опасность. Дело в том, что государство в соответствии с общественными преференциями выделяет бюджетные средства не на высшее образование вообще, а на подготовку специалистов по определенным специальностям. При этом свободный выбор граждан, обслуживаемый механизмами ГИФО, может привести к искажению общественных интересов. Скажем, вместо нужного количества врачей может появиться излишнее количество астрономов. Вместе с тем у нас в стране «...решения слишком часто опирались на идеологические, а не прагматические соображения. Нередко во главу угла ставилось не достижение реальной эффективности, а следование принципам» (Полтерович (2004, с.3)). И нынешние действия правительства исключением не являются. Идеологическое «следование принципам» продолжает питать некоторых экономистов в их ревностном стремлении сократить государственные расходы на социальную сферу. С упорством, достойным иного применения, реализуется реформа, центральным сюжетом которой является замена государственного финансирования ВУЗов бюджетными трансфертами потребителям образовательных услуг, которая, строго говоря, входит в противоречие с Федеральным законом «Об автономных учреждениях» (N 174-ФЗ), принятым 3 ноября 2006 г. Похоже, властный выбор уже сделан - альтернатива превратилась в императив применения системы ваучерного финансирования ВУЗов, направленной на увеличение ресурсов высшей школы исключительно за счет средств населения. Именно данная «сверхзадача» подталкивает экономические ведомства к лоббированию реформы высшей школы. Это же подтверждают и предварительные расчеты. Если с 1995 по 2000 гг. доля государства в финансировании высшего образования снизилась с 77 до 47% (Высшее образование...(2004, с.18)), то в результате осуществления планируемой реформы может сформироваться еще более приятная Минфину пропорция с государственным участием менее 30%. Подобное стремление к сокращению бюджетных расходов на высшую школу - суть прямое следствие слепоты в отношении выгод образования. Нежелание увидеть действительную социальную полезность образования обрекает реформу на провал. Все это мотивирует разработку альтернативных предложений реформы образования. Их важность обусловлена еще несколькими обстоятельствами. Во-первых, в соответствии с экономической теорией образовательные услуги наряду с социальной имеют индивидуальную полезность, и потому сам факт установления индивидуальной платы вполне обоснован и соответствует мировой тенденции[8]. Во-вторых, на данном этапе развития России, по-видимому, уже невозможно вернуться во времена бесплатного высшего образования. В-третьих, стихийность введения платы за образование в 90-е годы у нас в стране и нынешнее деление студентов на «платных» и «бюджетных», нарушающее принцип доступности высшего образования для первых и превращающее вторых в «особенно равных среди равных», требует реформирования сложившейся системы финансирования высшей школы. 2. Небанковские образовательные кредиты Введение индивидуальной платы, дополняющей государственные расходы на высшее образование - принципиальное положение предлагаемой реформы. Исходя из конкретных расчетов и необходимости повышения общего уровня финансирования высшей школы, в том числе для обеспечения как минимум трехкратного увеличения оплаты труда профессорско-преподавательского состава и роста технической оснащенности ВУЗов, следует установить обоснованную для нынешнего периода пропорцию расходов государственного бюджета и платы студентов за обучение. Имея в виду ориентировочный характер выполненных расчетов, указанное соотношение можно определить в первом приближении, исходя из 70% доли государственных расходов. Пропорцию с более низким уровнем участия государства (менее 70%) следует установить при получении второго высшего и других форм послевузовского образования. В случае обучения студентов, не являющихся гражданами России, плата за образовательные услуги может быть установлена из расчета полной компенсации расходов ВУЗа на обучение одного студента. 2.1. Тезис о справедливости. Несмотря на все аргументы в пользу необходимости института «коммерческих» студентов, следует все же негативно оценить сложившееся положение, когда в государственных ВУЗах они одновременно и вместе обучаются с «бюджетными» студентами. Необходимо исключить практику, превращающую университеты и другие образовательные учреждения в банальные «торгобры»: наличие денег не должно открывать двери ВУЗов тем, у кого нет для этого соответствующих исходных знаний и навыков. Позитивный же вектор финансовой реформы может быть выражен простой формулой - «от неравенства в бесплатности к равенству в платности». Все поступившие в результате конкурсных экзаменов граждане России должны оплачивать свои образовательные услуги на основе равной для всех твердой ставки, не меняющейся в течение всего периода их обучения (примерно 30% от общей стоимости образования). При этом в зависимости от успехов в обучении и/или от имущественного положения студентов им могут устанавливаться стипендии и выделяться специальные гранты[9]. 2.2. Оплата конечного результата и образовательные кредиты. Теоретический анализ позволяет установить особенность образовательного блага - наличие пролонгированного процесса обучения. В отличие, скажем, от театральной услуги, длительность которой определяется несколькими часами, комплектное образовательное благо имеет длительность от 4 до 5 лет. В этом контексте месячные, полугодовые и годовые денежные взносы студентов за обучение выглядят авансовыми платежами. С учетом сказанного центральным положением реформы должна стать замена любых форм предоплаты оплатой образовательных услуг после завершения обучения в высшем учебном заведении. Очевидно, что реализация данного принципа порождает потребность в кредитных ресурсах, компенсирующих отсутствие авансовой платы студентов за обучение. При этом отмеченная потребность полностью согласуется с законом «Об образовании», где прямо сказано, что «для организации социальной поддержки студентов, обучающихся в образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования, создается специальная система кредитования в виде личного социального образовательного кредита» (Ст. 42, п.6). В этом смысле реализация принципа оплаты образовательных услуг после завершения обучения и означает, в сущности, предоставление студентам государственных ВУЗов «личного социального образовательного кредита». Ключевым положением предлагаемой реформы является небанковский механизм кредитования студентов, который определяется следующей формулой. Кредитование студентов - суть бюджетное финансирование ВУЗов. Смысл такого механизма обеспечения «личного социального образовательного кредита» раскрывается в трех сюжетах. Во-первых, государство берет на себя (подтверждает) обязательство полного бюджетного финансирования учрежденных им ВУЗов, включая и ту часть (30%), которая приходится на плату студентов за свое образование. Во-вторых, поступившие в ВУЗ студенты берут на себя обязательство погашения «личного социального образовательного кредита» посредством оплаты образования после его завершения - договор «возвратной платы»[10]. В-третьих, указанная кредитная схема финансирования ВУЗов никак не предполагает сокращения государственных расходов на высшее образование. Ее использование направлено на создание эффективных и справедливых механизмов индивидуальной платы, обеспечивающих доступность высшего образования для всех групп населения. Данный механизм кредитования должен действовать и в отношении студентов, не сумевших пройти полный курс обучения в ВУЗе. В этом случае «возвратная плата» за обучение устанавливается пропорционально числу завершенных семестров. Исключением из общего правила являются иностранные студенты, которые могут вносить плату за обучение в полугодовом режиме (за месяц перед началом каждого семестра). 2.3. Многоканальная система финансирования. Одной из особенностей предлагаемой реформы высшей школы может стать принцип многоканальности финансирования. Реализация этого принципа в комбинации с механизмом кредитования студентов обеспечивается партнерским участием субъектов Российской Федерации и Бизнеса в финансировании государственных ВУЗов. Смысл такого партнерства заключен в трех обстоятельствах. Во-первых, в дополнение к федеральным обязательствам государства отдельные субъекты Российской Федерации и представители Бизнеса берут на себя обязательства полного (100%) финансового обеспечения обучения в ВУЗе дополнительных (целевых) контингентов студентов. Во-вторых, поступившие в ВУЗ «целевые» студенты берут на себя обязательство погашения «образовательного кредита» посредством оплаты образования после его завершения (возвратная плата) и/или в форме «отработки» по специальности в соответствующем регионе или на предприятиях соответствующей отрасли бизнеса. В-третьих, финансовые ресурсы государственных ВУЗов в этом случае формируются по трем основным каналам: бюджетные ассигнования учредителей, контрактные обязательства субъектов Российской Федерации и доходы по договорам с представителями Бизнеса. 2.4. Источники платы за образование. Источником «возвратной платы» за высшее образование российских граждан может служить оплата труда (доходы) выпускников государственных ВУЗов. Это положение является одновременно и одной из целей реформы. Вместе с тем, указанная норма может начать эффективно «работать» лишь при достижении достаточно высокого уровня оплаты квалифицированного труда. Учитывая же нынешнюю ситуацию, целесообразно предусмотреть переходный период, в течение которого бремя «возвратной платы» распределяется между работодателем, использующим квалифицированный труд, и наемным работником, являющимся выпускником одного из государственных ВУЗов. В самом первом приближении долевое участие работодателя и наемного работника в «возвратной плате» за приобретенное им высшее образование может определяться следующей шкалой, отражающей снижение доли участия работодателя по мере роста доходов (в условных рублях) наемного работника (Таб.1): Таб.1. Долевое участие работодателя в «возвратной плате»
2.5. Принцип дифференциации «возвратной платы». Принимая во внимание разный профессорско-преподавательский состав высших учебных заведений, их техническое оснащение, бытовые условия жизни студентов и, в целом, имеющиеся отличия в качестве предоставляемых образовательных услуг, включая традиции и «брэнд» учебного заведения, «возвратная плата» должна зависеть от категории ВУЗа и уровня его расходов на обучение одного студента. Для решения этой, сугубо прагматической, задачи необходимо построить типологию высших учебных заведений России, разделяющую их по указанным признакам, скажем, на 4-5 групп. При этом для каждой группы следует установить свой интервальный норматив расходов на обучение одного студента. В первом приближении можно использовать следующую ориентировочную шкалу, дифференцирующую норматив годовых расходов (в условных рублях) на обучение одного студента и «возвратную плату» в зависимости от категории ВУЗа (Таб.2.). Таб.2. Дифференциация «возвратной платы»
2.6. механизмы и формы платы за образование. В качестве компенсации части государственных расходов на образование (погашение образовательного кредита) каждый выпускник ВУЗа, ставший наемным работником, и его работодатель вносят в соответствующей пропорции «возвратную плату» в государственный бюджет. При этом указанные расходы могут быть распределены на период до 15 лет (Таб.3.). Таб.3. Ежемесячная «возвратная плата»
Рассматривая образование в качестве фактора повышения рыночной стоимости труда, размер «возвратной платы» следует устанавливать также в зависимости от дохода выпускника. Чем лучше образование, тем больший доход получает выпускник ВУЗа, и тем большие средства возвращаются государству. Важна и обратная сторона медали - если вузовский выпускник получил малооплачиваемую работу или остался без работы, то возвращаемые государству средства должны быть минимальными либо вовсе нулевыми. В связи с этим целесообразно установление нижней границы доходов выпускников, «недотягивание» до которой освобождает их от «возвратной платы». «Возвратная плата» образовательных услуг наемным работником может осуществляться в виде дополнительного налога на доходы физического лица. Участие работодателя в оплате указанных услуг может производиться в форме отчислений в специальный фонд высшего образования. Возвратная плата предпринимателя, получившего высшее образование, производится одновременно по двум каналам: в виде налога на доходы физического лица и в форме отчислений в специальный фонд высшего образования. С учетом сказанного ставка дополнительного налога на доходы физического лица, как и ставка отчислений в специальный фонд высшего образования, устанавливаются дифференцированными по группам ВУЗов и уровню доходов их выпускников, исходя из следующей общей закономерности. Чем ниже уровень образовательных услуг и выше доход выпускника ВУЗа, тем меньше должна быть суммарная ставка налогов и отчислений. Соответствующие таблицы ставок налогов (Таб.4.) и отчислений (Таб.5.) определяются с учетом меняющейся пропорции долевого участия работодателей и наемных работников в «возвратной плате». Таб.4. Ставки дополнительного налога на доход физических лиц, получивших высшее образование (%)
Таб.5. Ставки отчислений работодателей в специальный фонд высшего образования (в %)
В отношении «возвратной платы» следует сделать еще одно важное дополнение. Реализация права российских граждан, предусмотренного Конституцией Российской Федерации (ст.43, п. 3), - «Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении...» - требует установления специальной квоты лучших выпускников государственных ВУЗов, освобождаемых от «возвратной платы» на конкурсной основе по итогам полного курса обучения. В первом приближении эта квота может быть установлена в соответствии со следующим правилом. На каждом факультете всех государственных ВУЗов 10-30% выпускников, набравших на экзаменах за все годы обучения большую сумму баллов, следует освобождать от «возвратной платы»[11]. Необходимо подчеркнуть особо, что определение механизмов и форм «возвратной платы» за высшее образование, включая установление порядка проведения конкурса на освобождение от этой платы лучших выпускников ВУЗов, а также установление соответствующей квоты, должно входить в компетенцию Правительства Российской Федерации. Это полностью согласуется с уже цитированной статьей 42 (п.6) закона «Об образовании», содержащей специальную запись: «Положение о личном социальном образовательном кредите разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации». 2.7. Государственные обязательства. Общий объем государственных обязательств по финансовому обеспечению ВУЗов должен учитывать все направления их уставной деятельности и состоять из трех основных частей:
2.8. Контрактные отношения. Нельзя считать, что сметное финансирование вузов, осуществляемое ныне в стиле 50-х годов ушедшего столетия, суть единственно допустимый инструментарий реализации финансовых обязательств государства. Другой возможностью является внедрение контрактных отношений. В сущности это означает применение такого способа бюджетного финансирования текущей деятельности вузов, который основывается на введении пятилетнего (трехлетнего) и ежегодных договоров, заключаемых учредителем с образовательным учреждением. В рамках таких договоров должны быть предусмотрены обязанности вузов по реализации их уставных функций, связанные с предоставлением образовательных услуг и осуществлением комплекса мер, направленных на сохранение и развитие научно-педагогического потенциала. В этих же договорах должны быть установлены механизмы реализации гарантий учредителя по обеспечению деятельности созданных им вузов за счет средств государственного бюджета. 2.9. Государственный протекционизм. Предложенные механизмы финансирования высшего образования определяют значительные возможности для проведения направленной структурной политики государства. Предоставление льгот по дополнительному налогу на доходы наемных работников и отчислениям работодателей в специальный фонд высшего образования в тех секторах, где существуют преференции в отношении обеспечения квалифицированными кадрами, является весьма эффективным инструментом реализации общественных интересов. Приведем следующие примеры, характеризующие такие возможности:
3. Заключительный комментарий Ключевое положение реформы - введение платности высшего образования - имеет свои негативные и позитивные стороны. Главное, всегда очень трудно воспринимать любую новацию, ухудшающую условия жизни людей. Тем более, когда реформа проводится в условиях глобальной бедности населения. В каком-то смысле несколько «подслащает пилюлю» тот факт, что оплата высшего образования частично перекладывается на работодателей и, главное, распределяется на период до 15 лет, и ее источником являются будущие доходы студента. Тем самым нынешние бюджеты домохозяйств не страдают. И все же неприятным моментом являются возникающие у студента «долговые обязательства». Позитивной стороной осуществления этой нетривиальной меры является увеличение объема финансовых ресурсов высшей школы, при одновременной реализации общего принципа справедливости. Единственным критерием поступления в ВУЗ должен стать уровень подготовки абитуриентов, сдавших конкурсные экзамены. При этом введение дифференцированной платы за высшее образование (чем выше уровень ВУЗа, тем выше и ставка дополнительного налога на будущие доходы студента) сделает решение молодого человека (или его семьи) поступать в тот или иной ВУЗ более ответственным. Дифференцированная плата за высшее образование поможет также несколько выровнять спрос на услуги различных ВУЗов. Определенного комментария требует тема участия в оплате образовательных услуг работодателей. Здесь следует повторить, что при достаточно высоком уровне оплаты квалифицированного труда такая необходимость исчезнет. По-видимому, через некоторое время все так и произойдет. На это указывают мировые тенденции и сам характер рынка труда. Однако «некоторое время» может растянуться до весьма существенных пределов и тогда этот «естественный» временной лаг будет тормозить очень важный для России процесс - повышения доли интеллектуальной составляющей экономического роста. С учетом этого в предлагаемую кредитную схему введен работодатель. Причем участие последнего в «возвратной плате» адекватно, в сущности, введению обязательной надбавки за квалифицированный труд, выплачиваемой наемному работнику опосредованно, через механизм погашения части его «личного социального образовательного кредита». По мере роста заработной платы выпускников ВУЗов эта обязательная надбавка снижается до нулевого уровня. В «теме работодателя» присутствует еще одна проблема. В частности, следует считаться с такой ситуацией, когда выпускник ВУЗа не сумел устроиться по специальности, и даже с таким предельным случаем, когда работодатель предложил выполнять неквалифицированную работу. Должен ли в подобных обстоятельствах работодатель участвовать в оплате высшего образования наемного работника? Кажется, что ответ здесь может быть положительным. В этом случае отчисления работодателей в специальный фонд высшего образования сродни плате за квалифицированные трудовые ресурсы, альтернативная стоимость использования которых и обуславливает указанные отчисления. Гвозди тоже можно забивать алмазным молотком, а бумагу резать титановыми ножницами. Выполненная работа в этом случае будет стоить весьма дорого. В данном контексте отчисления работодателей следует рассматривать как своеобразный защитный механизм общества от неэффективного использования квалифицированного труда. Мониторинг дополнительных налогов, выплаченных физическими лицами, получившими высшее образование по тем или иным специальностям в тех или иных учебных заведениях, позволит оценить качество образовательных услуг и реальную потребность в специалистах, подготовленных конкретными ВУЗами. Следует обратить внимание и на такие ситуации, когда определенное количество специалистов с высшим образованием окажется невостребованным. В этом случае потери бюджета от невыплаченных налогов вузовскими выпускниками дадут рыночную оценку полученного образования и явятся сигналом для коррекции образовательной политики и деятельности конкретных ВУЗов. Следует особо подчеркнуть, что предлагаемая реформа предоставляет широкие возможности для реализации общественных преференций в области высшего образования. Продуманная структурная политика способна обеспечить интересы общества, связанные с ускоренным насыщением квалифицированными кадрами тех или иных секторов экономики, появлением новых специальностей и развитием новых направлений бизнеса, а также созданием условий для решения проблем получения высшего образования социально незащищенными группами населения. В связи с этим надо обратить внимание на финансовые и институциональные возможности для осуществления структурной политики. Введение механизмов «возвратной платы» в форме дополнительного налога на доходы наемных работников и отчислений работодателей в специальный фонд высшего образования позволяет «убить двух зайцев». Во-первых, появляются финансовые ресурсы для проведения направленной структурной политики, во-вторых, концентрация этих ресурсов в специальном фонде позволяет использовать широко известный институт гражданского общества - «политику вытянутой руки». Речь идет о создании общественного совета этого фонда, обеспечивающего конкурсный отбор наиболее эффективных проектов, направленных на решение задач образовательной политики России. В контексте предлагаемой реформы целесообразно оценить ситуацию с «утечкой мозгов и талантов». Нетрудно предположить, что еще немало времени выпускники российских ВУЗов будут уезжать на работу в другие страны, предоставляющие лучшие условия по оплате труда. Такая тенденция, по всей видимости, сохранится для ряда профессий, где Россия продолжает готовить специалистов, обладающих высоким уровнем конкурентоспособности на мировом рынке (математики, физики, биологи, музыканты и т.п.). К этому следует относиться как некой данности и характерной особенности современного мира, переживающего эпоху глобализации. Можно увидеть в данном факте и некоторые положительные моменты. «Возвратная плата» за обучение и исполнение налоговых обязательств российских граждан, работающих за рубежом (своеобразный экспорт специалистов), сделает потери менее чувствительными. А потери такие, безусловно, есть. Это как экспорт сырой нефти вместо продуктов ее переработки. Так и работа наших специалистов за рубежом - эффективнее экспортировать результаты их труда. Поэтому создание необходимых условий для работы квалифицированных специалистов в России остается магистральной линией развития нашей страны. Необходимым шагом на этом пути и важным элементом реформы является трехкратное повышение оплаты труда преподавателей.
Л и т е р а т у р а 1. Бакулев В.В., Демидов Ф.Д. Профессиональное образование в начале нового века и подготовка государственных служащих.- М., 2003. 2. Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. - М., 1994. 3. Высшее образование в России: правила и реальность (Отв. ред. С.В. Шишкин). - М., 2004 4. Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. Экономическая социодинамика. - М., 2000. 5. Егоров В.К. Высшее и дополнительное профессиональное образование на современном этапе. - М., 2004. 6. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2005 гг., одобренная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249 7. «Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», одобренные 28 июля 2000 г. 8. Полтерович В.М. Окно возможностей // Политический журнал, 15 июня 2004 г., №20(23). 9. Постановление правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (№249 от 22 мая 2004 г.). 10.Рубинштейн А.Я. Структура и эволюция социального интереса. - М., 2003. 11.Рубинштейн А.Я. Выгоды образования. Десять тезисов альтернативной концепции реформы высшей школы // Стратегия России №8, август 2004. 12. Рубинштейн А.Я. Экономика общественных преференций. - М., 2008. 13.Финансовые аспекты реформирования отраслей социальной сферы. - М., 2003 г. 14.Friedman M. Capitalism and Freedom. Chicago, 1962 15.Jencks M. Education Vouchers: A Report on the Financing of Elementary Education by Grants to Parents. Cambridge, 1970 16.Johnes G. The Economics of Education. London. 1993. 17.Le Grand J., Propper G., Robinson R. The Economics of Social Problems. 3rd ed. London. 1992. 18.Musgrave R.A. The Theory of Public Finance. N.Y.-London, 1959. 19.Musgrave R.A. Merit Goods. In: Eatwell J., Milgate M., Newman P. (Hrsg.). The New Palgrave, London-Basingstoke, 1987, S.452-453.
[1] Основные положения данной работы были представлены в 2004 году в журнале «Стратегия России» (Рубинштейн (2004)). Настоящая публикация представляет собой перепечатку одноименной главы в авторской монографии 2008 года (Рубинштейн (2008)). [2] Подробный анализ множества общественных благ, их близких и дальних родственников, включая критику «квазиобщественных товаров» и мериторики, а также анализ их связей с благами, имеющими социальную полезность, содержится в монографии А. Рубинштейна (Рубинштейн, (2003, с. 26-60)). [3] В предельной ситуации, например, когда действует норма всеобщего среднего образования, устанавливаются нулевые цены, а затраты производителей образовательных услуг полностью покрываются за счет бюджетных ассигнований [4] В наиболее общей форме критика ЕГЭ содержится в открытом письме Президенту Российской Федерации группы отечественных ученых и педагогов, опубликованном в Интернет. См. также выступления в центральной печати вице-президента РАН, академика В.В. Козлова, вице-президента РАН, академика А.Д. Некипелова, декана экономического факультета МГУ В.П. Колесова. Много критических замечаний в отношении ЕГЭ и ГИФО было высказано во время обсуждения реформы образования в РИО-ЦЕНТРе, состоявшегося 5 марта 2004 г, на котором среди других участников круглого стола выступили академик В.В. Козлов, академик Д.С. Львов, академик А.Д. Некипелов, академик В.А. Садовничий, академик А.О. Чубарьян. [5] Впервые такое объяснение я услышал от одного из идеологов реформы, первого проректора ГУ - Высшей школы экономики Л.И. Якобсона. Отвечая на мой вопрос, зачем нужен ЕГЭ, Л.И. Якобсон сослался на существование информационной асимметрии в сфере среднего образования и сформулировал тезис о том, что ЕГЭ станет независимым источником оценки производителей образовательных услуг. [6] Сделаю одно уточнение. Я был уверен, что «образовательные ваучеры» - это изобретение Милтона Фридмана. Однако недавно прочел, что данная идея встретилась еще в XVIII веке в Правах человека Т. Пэйна (Высшее образование ... (2004, с.55)). И как обычно в таких случаях бывает, тут же нашелся еще более ранний пример. Ассоциативно я вспомнил о Театре в античные времена, когда государственная казна выдавала свободным гражданам своего рода ваучеры - «таболы», которые зритель мог тратить исключительно на посещения театрального представления. Потом театры обменивали «таболы-ваучеры» на реальные деньги. Замечу также, что эта не оправдавшая себя форма государственного финансирования театра осталась лишь в античной истории. [7] Судя по всему, в России именно так и будет реализована схема ваучерного финансирования. Как мне объяснял еще один проректор ГУ - Высшей школы экономики Б.Л. Рудник, государственное финансирование ВУЗов будет осуществляться по итогам зачисления студентов на основе душевого норматива, выполняющего функцию ГИФО. Таким образом, и здесь деньги в ВУЗы будут поступать от государства, а не от потребителей. [8] Отмечу, что до середины 80-х годов высшее образование в странах Западной Европы в основном было бесплатным. Позже получила признание установка на введение индивидуальной платы за обучение, частично компенсирующей расходы производителей образовательных услуг. Эта общая тенденция нашла отражение во Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века, предполагающей, что финансирование высшей школы основано на привлечении как государственных, так и частных средств. Данный подход был выработан на Всемирном форуме «Образование для всех», который состоялся в апреле 2000 года в Сенегале (Егоров (2004, с.17)). [9] Здесь имеет смысл обратить внимание на зарубежный опыт. Так, при введении в Австрии в 2000 г. индивидуальной платы за обучение была увеличена материальная поддержка неимущих студентов, а в Великобритании эта плата еще в 1997 г. была установлена дифференцированной в зависимости от материального положения студентов (Егоров (2004, с.12-13)). [10] Очень похожая схема финансирования высшей школы реализуется посредством механизма государственных возвратных субсидий (Высшее образование...(2004, с..110-111)). В качестве предтечи можно назвать также и упомянутую выше кредитную схему Фридмана. Однако и в случае государственных возвратных субсидий, и в схеме Фридмана речь идет о полной компенсации потребителями расходов производителей образовательных услуг. Предлагаемый же подход основан исключительно на долевом участии студентов в финансировании их образования. [11] Доля выпускников ВУЗов, освобождаемых от возвратной платы, может устанавливать дифференцирована в зависимости потребностей общества в тех или иных специалистах, категории ВУЗа, а также иных соображений социального характера, соответствующим общественным приоритетам для данного отрезка времени. Указанная доля может меняться для каждого нового контингента абитуриентов, но должна сохраняться постоянной в течение всего периода их обучения в ВУЗе. В предельном случае при наличии установки общества на обеспечение бесплатного высшего образования эта доля может быть равной 100%.
КомментарииЧтобы добавить своё мнение, войдите или зарегистрируйтесь.Вернуться | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||